Klimaatfinanciering als verdienmodel

Door onderzoeksjournalist Chris Kaspar de Ploeg(opens in new window) in samenwerking met SOMO.

• Documenten opgevraagd via de Wet Openbaar Bestuur (Wob) laten zien dat Nederland tijdens internationale klimaatonderhandelingen een ‘gezamenlijke voorbereiding en inzet’ voerde met het Nederlandse bedrijfsleven.
• De Nederlandse delegatie lobbyde succesvol tegen de belangen van ontwikkelingslanden voor een eerlijke klimaattransitie, in het bijzonder tegen het uitbreiden van klimaatfinanciering en tegen vergoedingen voor schade en verlies door klimaatrampen.
• Voor zover er wel klimaatfinanciering zou komen voor armere landen, drong Nederland erop aan om private financiering, bestaande financiering en financiering van Nederlandse bedrijven deel uit te laten maken van klimaatfinanciering.
• Klimaattoppen en handelsmissies worden door de Nederlandse overheid gebruikt voor ‘Holland branding,’ door het Nederlandse bedrijfsleven te ‘showcasen’ als groen.
• Nederland verklaarde tijdens een klimaatconferentie dat ‘klimaat ook zakelijke kansen biedt” en organiseerde een conferentie ‘Climate is Big Business’.
• Terwijl Nederland oplossingen zoekt bij bedrijven en inzet op ‘groene groei’ is de CO2- uitstoot van Nederland sinds 1990 toegenomen met 12 procent, volgens de consumptie-gebaseerde cijfers van het CBS.
• Klimaatrechtvaardigheid blijft een fundamenteel struikelblok voor een stevig internationaal klimaatakkoord, en daarmee ook voor de kans om onder de 1,5 graad opwarming te blijven.

In de Egyptische badplaats Sharm El-Sheikh moeten delegaties uit de hele wereld deze week een nieuwe poging doen om de klimaatcrisis het hoofd te bieden. De hoop van de klimaattop in Parijs in 2015, toen de wereld voor het eerst een akkoord sloot om onder de 1,5 graad opwarming te blijven, is inmiddels lang vervlogen. De wereldwijde uitstoot neemt nog steeds toe en de klimaatonderhandelingen verlopen stroef. Een heikel punt is klimaatfinanciering voor lage inkomenslanden, die niet het geld hebben voor een energietransitie. Rijke landen zijn hun beloftes niet nagekomen en ook Nederland schiet op dat gebied enorm tekort. Hoe kan dat?

Om die vraag te beantwoorden bekeken we voor dit onderzoek tientallen studies en duizenden pagina’s aan via de Wob verkregen documenten van het ministerie van Economische Zaken , waarin de Nederlandse onderhandelingsstrategie bij klimaattoppen tussen 2013 en 2017 uit de doeken wordt gedaan. De documenten tonen aan dat de belangen van het bedrijfsleven goed vertegenwoordigd zijn in de standpunten van de Nederlandse delegatie. Ook probeert het ministerie van Economische Zaken voortdurend onder zijn verplichtingen aan armere landen uit te komen. Dat belooft weinig goeds voor de klimaattop in Egypte.

Uit de documenten rijst het beeld dat Nederlandse bedrijven en het ministerie van Economische Zaken vooral verdienkansen zien in de klimaatcatastrofe. De financiering voor lagere inkomenslanden ziet EZ als ‘durfkapitaal(opens in new window) ’ voor de Nederlandse zakenwereld, van wie de winstgevende investeringen ook kunnen meetellen als klimaatfinanciering. Op deze manier smelt de bezuinigingsdrang van de Nederlandse overheid – die zo min mogelijk publieke gelden wil besteden – samen met de belangen van de private sector.

Scheidslijn

Sinds het eerste VN-klimaatverdrag in 1992 is er een duidelijke scheidslijn tussen de rijke ‘annex 1-landen’ (de VS, Canada, Japan, Australië, Nieuw-Zeeland en Europa, exclusief de armste Balkanlanden) en de rest van de wereld. Aangezien de annex 1-landen veruit de meeste uitstoot hebben veroorzaakt en ook nog eens veel rijker zijn dan de rest van de wereld, lag de verantwoordelijkheid voor het terugdringen van emissies vanaf het begin volledig bij hen.

Onder het Kyoto-protocol moesten de rijke landen periodiek hun ambities verhogen, maar voor de rest van de wereld gold deze verplichting niet. In de via de Wob opgevraagde documenten wordt deze scheidslijn in verantwoordelijkheid tussen rijke en arme landen ook wel ‘de firewall’ genoemd(opens in new window) , die koste wat het kost doorbroken moest worden.

Uit de strategie-documenten van EZ, uit 2013(opens in new window) , 2014(opens in new window) en 2015(opens in new window) , wordt duidelijk dat dit het primaire doel is van de Nederlandse delegatie in de klimaatonderhandelingen in aanloop naar Parijs. Zo stellen de ‘kernpunten’ van de instructies van het ministerie van Economische Zaken voor de onderhandelingen in Bonn, zowel in 2014 en 2015, dat de klimaatdoelen “alleen bereikt [kunnen] worden met een mondiaal regime met participatie van alle landen”.

Toegegeven, hoewel de ‘niet annex-1 landen’ historisch vrijwel niets hadden uitgestoten, zouden zij in de nabije toekomst de belangrijkste bron van uitstoot worden. Dat er een plan moest komen om deze emissies te drukken was dus onontkoombaar. Maar de vraag was vooral hoe je dit op een rechtvaardige manier kon doen. Het Westen was immers zelf welvarend geworden door te industrialiseren op kolen, olie en gas. Hoe kon het datzelfde andere landen dat pad ontzeggen?

Verschillende lage en midden-inkomenslanden stelden voor dat de annex 1-landen voor de energietransitie zou moeten betalen. Zo eiste Bolivia(opens in new window) tijdens de klimaatonderhandelingen in 2010 dat hoge inkomenslanden 6 procent van hun Bruto Nationaal Product (BNP) zouden moeten reserveren voor klimaatfinanciering voor armere landen. Dat zou gaan om ruim $3.300 miljard per jaar. Datzelfde jaar hadden deze landen al een belofte gedaan van $30 miljard per jaar, een bedrag dat vanaf 2020 zou moeten oplopen tot $100 miljard per jaar.

De rode lijnen van Nederland: nul concessies voor armere landen

De Nederlandse onderhandelingsstrategie voor Parijs formuleert expliciet meerdere ‘rode lijnen(opens in new window) ’ die de regering onder geen enkele voorwaarde zou accepteren, zoals vastgelegd in de delegatie-instructie(opens in new window) van het ministerie van Economische Zaken voor COP21 in Parijs, en de voorafgaande onderhandelingen in Bonn, Lima, New York en Warschau.

Ten eerste weigert Nederland nieuwe toezeggingen op het gebied van klimaatfinanciering te doen, zo is terug te lezen in de onderhandelingsinstructie(opens in new window) van Economische Zaken in 2015. “Nederland ziet in de onderhandelingen geen grond voor- en zal zich verzetten tegen nieuwe (tussen) doelen pre-2020 (kwalitatieve of kwantitatieve niveaus) voor klimaatfinanciering.’’ Ook voor de verdere toekomst is het ministerie tegen “het toezeggen van ‘financial levels of targets post-2020’ en van additionele financiële verplichtingen in de ADP voor landen die al klimaatfinancieringsverplichtingen hebben’’.

Ten tweede verwerpt Nederland de noodzaak om te komen tot “afspraken over het Europese en/of Nederlandse (‘fair’) aandeel in de USD 100 miljard(opens in new window) ”, zoals vastgelegd in dezelfde onderhandelingsinstructie uit 2015. Rijke landen moesten zelf maar bepalen wat ze zouden bijdragen.

Het doel van $100 miljard klimaatfinanciering per jaar tegen 2020 is dan ook niet bereikt, zelfs met de genereuze boekhouding van de OESO, die uitkwam op $83 miljard, inclusief leningen (met rente) en particuliere investeringen. Dat bedrag bedraagt hooguit $24,5 miljard als alleen de giften worden meegeteld, volgens onderzoek van Oxfam Novib(opens in new window) .

Dat is nog niet alles. Volgens het Akkoord van Kopenhagen (2009) moest klimaatfinanciering ‘nieuw en additioneel(opens in new window) ’ zijn. In een verslag(opens in new window) over de klimaatonderhandelingen van 2014 in Bonn, stelt het ministerie van Economische Zaken echter precies het omgekeerde voor. “Wat betreft financiering moet de nadruk verschuiven van enkel publieke financiering naar het vergroenen van investeringen, zowel publieke als private.’’ Het ministerie stelt daarbij expliciet te gaan voor “een maximale synergie tussen klimaat en ontwikkeling”, budgetten die reeds bestaan en dus niet additioneel zijn.

Het gevolg? Veel rijke landen, waaronder Nederland, tellen hun officiële ontwikkelingshulp mee als deze fondsen ‘groene’ projecten steunen. En die bijdragen uit ontwikkelingshulp schieten op zichzelf al enorm te kort. De Commissie voor Ontwikkelingshulp – waarin de meeste rijke landen in vertegenwoordigd zijn – hanteert sinds 1970 als standaard 0,7 procent van het BNP. In 2021 behaalde deze groep rijke landen collectief nog niet eens de helft: 0,33 procent(opens in new window) . Dat begrotingsgat alleen al beslaat zo’n $190 miljard per jaar, meer dan de gehele klimaatbelofte.

Ook weigert Nederland toezeggingen te doen op het gebied van klimaatschade. Denk in 2014 bijvoorbeeld aan de extreme moessonregenval en de orkaan Hudhud(opens in new window) in Zuid-Azië, die India en Pakistan zo’n $40 miljard aan schade opleverden, in een regio die vrijwel niets heeft bijgedragen aan klimaatverandering. Het ministerie van Economische Zaken stelt in de onderhandelingsinstructie van 2014(opens in new window) expliciet dat afspraken ‘op geen enkele manier’ mogen “bijdragen aan een impliciete erkenning dat de (financiële) verantwoordelijkheid voor schade en verlies bij de ontwikkelde landen ligt”.

De delegatie zou zelfs proberen de eerdere belofte om op te schalen naar 100 miljard klimaatfinanciering af te zwakken. In de instructie van EZ voor de onderhandelingen in Parijs(opens in new window) staat dat Nederland wilde voorkomen dat de annex 1-landen als enige verantwoordelijk zouden zijn voor internationale klimaatfinanciering; midden-inkomenslanden zouden ook moeten meebetalen .

Die strategie was deels succesvol. In het Akkoord van Parijs(opens in new window) staat dat rijke landen nu ‘de leiding nemen’ om de $100 miljard aan klimaatfinanciering te ‘mobiliseren.’ Andere landen worden aangespoord om vrijwillig bij te dragen. Er is dus nog wel een scheidslijn tussen rijk en arm, maar het wordt steeds moeilijker om landen concreet verantwoordelijk te houden voor de collectieve doelstelling van $100 miljard.

De enige concessie na Parijs is dat rijke landen voor de periode na 2025 een verhoging van de klimaatfinanciering zouden overwegen. Er zijn echter geen concrete bedragen genoemd, behalve de $100 miljard per jaar als minimum.

Tijdens de klimaattop in Parijs zijn dus geen serieuze concessies gedaan op het gebied van klimaatfinanciering en schadevergoeding voor lage inkomenslanden. Sterker, de toezeggingen die er al waren zijn verder afgezwakt. Daarbij is de firewall van Kyoto in Parijs succesvol doorbroken. Hoe kon de onderhandelingsstrategie van Nederland en andere Westerse landen zo succesvol zijn?

Kader: Nederland dringt ook binnen de EU aan op zo min mogelijk concessies voor ontwikkelingslanden.

Klimaatmars in Pittsburgh, Verenigde Staten, 24 september 2021. Foto: Mark Dixon | Flickr(opens in new window)

Verdeel en heers

De Nederlandse onderhandelingsinstructies schetsen duidelijk een verdeel- en heersstrategie om doelen te bereiken. De ‘Groep van Gelijkgestemde Ontwikkelingslanden’ (LMDC), die de meerderheid van de wereldbevolking vertegenwoordigt, wordt door Economische Zaken in een onderhandelingsinstructie uit 2015 beschreven als(opens in new window) een onruststoker die “voor alles inzet op het in stand houden van de firewall”.

“Deze landen blijven inzetten op een statische invulling van de Raamwerkconventie met de daarin opgenomen onderscheid tussen ontwikkelde en ontwikkelingslanden,” beklaagt Economische Zaken zich al in 2014, in de instructie(opens in new window) voor de klimaattop in Bonn van juni dat jaar. In hetzelfde document stelt het ministerie: “Verder benadrukken deze landen steeds dat de ontwikkelde landen niet alleen onvoldoende leveren op het terrein van emissiereductie, maar dat ook o.a. financiering en technologieoverdracht achterblijven bij hetgeen ontwikkelingslanden nodig hebben.’’

Een paar maanden later, in een onderhandelingsinstructie(opens in new window) voor Lima in december 2014, stelt EZ dat de LMDC-landen ook stevig onderhandelen over verhoogde ambities na 2020, door deze “afhankelijk te maken van verhoging van het ambitieniveau van de ontwikkelde landen vóór 2020 op het gebied van mitigatie en (financiële) middelen’’.

De Nederlandse onderhandelaars worden in de documenten niet aangespoord om compromissen te sluiten met de LMDC-groep, maar om allianties te smeden met andere blokken. Zo stelt een onderhandelingsinstructie(opens in new window) uit december 2014 bijvoorbeeld dat met name de armste ontwikkelingslanden, de Afrika-groep en een aantal Latijns-Amerikaanse landen bondgenoten van de EU kunnen zijn. “Een effectieve onderhandelstrategie richting deze landen kan samen tegenwicht geboden worden aan de groep van gelijkgestemde ontwikkelingslanden.’’

In de documenten lezen we echter weinig terug over hoe de Nederlandse onderhandelaars andere landen verwachten te overtuigen. Delen van de documenten zijn weggelakt of soms in hun geheel achtergehouden. ‘Cables’ van de Amerikaanse ambassade over eerdere klimaatonderhandelingen in 2010, gelekt door WikiLeaks, wijzen echter op heimelijke praktijken van Nederlandse bondgenoten, zoals een plan(opens in new window) van onder meer de Amerikaanse ambassadeur in Brussel Michael Froman en EU-klimaatcommissaris Connie Hedegaard, om dwarsliggende landen te ‘neutraliseren, coöpteren of marginaliseren.’

De voorloper van het akkoord van Parijs is het Akkoord van Kopenhagen van 2009, dat als eerste probeerde de firewall te doorbreken. Het akkoord was gesloten door een handjevol landen met de Verenigde Staten(opens in new window) , die daarna de rest van de wereld aan boord probeerden te krijgen. Het hoofd van de G77, een coalitie van 134 ontwikkelingslanden, stelde destijds in zeer sterke bewoordingen(opens in new window) dat de tekst “Afrika vraagt om een zelfmoordpact, een verbrandingspact, te ondertekenen om de economische dominantie van enkele landen te behouden’’.

Westerse landen waren echter vastberaden om van ‘Kopenhagen’ een succes te maken. De via WikiLeaks gelekte documenten tonen aan(opens in new window) dat de Amerikaanse overheid belastend materiaal zocht om politieke tegenstanders zwart te maken, en dat de VS klimaatonderhandelaars afluisterde en lage inkomenslanden chanteerde door te dreigen met het schrappen van ontwikkelingshulp.

De documenten bevatten ook verklaringen(opens in new window) van Hedegaard, waarin zij stelt dat de AOSIS-landen (Alliantie van Kleine Eilandstaten) gezien hun behoefte aan financiering “onze beste bondgenoten zouden kunnen zijn’’ voor het Akkoord van Kopenhagen.

Een voorbeeld is de Republiek der Maldiven, ook lid van de Cartagena-dialoog. In 2010 belooft de Maldivische klimaatonderhandelaar Abdul Ghafoor Mohamed het Akkoord van Kopenhagen te ondersteunen in ruil voor ‘tastbare hulp(opens in new window) ’, zo lezen we terug in de cables.

Hoe voert ook Nederland de druk op?

De Nederlandse overheid is zeker niet onbekend met deze strategie. Een vertrouwelijk document(opens in new window) van de Amerikaanse ambassade in Den Haag, van 28 januari 2010, rapporteert over een ontmoeting tussen de Amerikaanse ambassadeur Fay Hartog-Levin en de Nederlandse klimaatonderhandelaar Sanne Kaasjager. De Amerikaanse ambassade stelt dat Kaasjager “berichten heeft opgesteld voor ambassades in hoofdsteden die Nederlandse ontwikkelingshulp ontvangen om steun te vragen” voor het Akkoord van Kopenhagen.

“Dit is een ongekende zet voor de Nederlandse regering, die traditioneel terugdeinst voor elke suggestie om hulpgeld als politiek hefboomeffect te gebruiken,” schrijft de Amerikaanse ambassade in hetzelfde document. “Kaasjager zei dat Nederland het moeilijk zou vinden om van aansluiting bij het Akkoord een voorwaarde te maken voor het ontvangen van klimaatfinanciering.’’

Toch stopte Nederland kort hierna met ontwikkelingshulp aan Bolivia, Nicaragua, Pakistan en Egypte. Deze landen hadden het Kopenhagen-akkoord niet ondertekend en waren allen lid van de ‘gelijkgestemde ontwikkelingslanden’ groep, die het ministerie van Economische Zaken in latere documenten, in aanloop naar Parijs, zo zou hekelen omdat ze de firewall in stand probeerden te houden.

Toegegeven, er is geen ‘smoking gun’ die een direct verband aantoont tussen de houding van deze landen in de klimaatonderhandelingen en het Nederlandse besluit om hun ontwikkelingshulp op te schorten. Nederland zat in 2010, na de financiële crisis, midden in een stevige bezuinigingsronde en daar waren zeker ook andere landen slachtoffer van geworden.

Opvallend is wel dat het huidige ministerie van Economische Zaken en Klimaat de aantijgingen niet ontkent. Op vragen van SOMO hierover zegt het ministerie op 28 oktober 2022 dat het een een vertrouwelijk document betreft waarover het geen vragen kan beantwoorden. Het betreffende document werd echter al in 2010 gepubliceerd(opens in new window) door The Guardian.

Het intrekken van hulp was bovendien een bredere trend. Bolivia en Nicaragua, bij naam genoemd in de Amerikaanse documenten als meest dwarsliggende landen, zagen hun donaties van de gehele Commissie van Ontwikkelingshulp na Kopenhagen fors teruglopen(opens in new window) . In het geval van Bolivia, rond 2009 nog het armste land van Zuid-Amerika, geeft de Verenigde Staten zelfs openlijk (opens in new window) toe financiering te hebben stopgezet om het land te straffen voor zijn houding in de onderhandelingen.

Op Bolivia zelf maakt dat weinig indruk. De regering was verkozen met een links programma van zelfdeterminatie en onafhankelijkheid. Klimaatonderhandelaar Pablo Solón stelt na Kopenhagen trots dat zijn land niet kan worden omgekocht. Toch is hij in 2010, bij de klimaattop in Cancún, een roepende in de woestijn geworden. “Meerdere onderhandelaars vertelden ons 1-op-1 dat ze ons steunen, maar feitelijk stond Bolivia alleen tegenover de wereld,” schrijft (opens in new window) Solón na de top in The Guardian.

De harde onderhandelingstechnieken van het Westen lijken dus hun gewenste effect te hebben gehad. Weinig landen zijn nadien nog bereid om openlijk oppositie te voeren. In 2010 zouden ruim honderd landen alsnog het gehekelde Akkoord van Kopenhagen steunen, dat vijf jaar later uitmondde in het Klimaatakkoord van Parijs.

Bezuinigingen verkopen als ‘transparantie’ en ‘innovatieve financieringsinstrumenten’

In de interne strategie-documenten van Economische Zaken uit 2015 staat duidelijk dat, voor zover er sprake is van publieke klimaatfinanciering, deze moet worden gebruikt “als hefboom voor private financiering(opens in new window) ”, door ze te voorzien van “durfkapitaal(opens in new window) ”. Volgens de Nederlandse regering moet klimaatfinanciering uiteindelijk “voornamelijk worden aangestuurd door marktpartijen”.

Dat was echter geen uitgemaakte zaak. Ontwikkelingslanden, zo blijkt ook uit dezelfde documenten, verwachten juist vooral publieke gelden. Zo stelt het ministerie in een strategie-document(opens in new window) uit 2013: “ontwikkelingslanden hebben aarzeling bij een grote rol van de private sector. Deels om ideologische redenen, deels omdat het gezien wordt als een manier om publieke bijdrage aan klimaatfinanciering te ontlopen.’’

En hoewel er in Kopenhagen nooit duidelijke afspraken zijn gemaakt over de exacte verhouding tussen private en publiek gelden, lijkt het ministerie intern toe te geven dat er sprake is van een draai. “Het instrumentarium waarmee klimaatfinanciering wordt uitgegeven, zal verbreed moeten worden, van de huidige nadruk op subsidies en concessionele leningen naar innovatieve instrumenten voor het mobiliseren van privaat kapitaal,” schrijft het ministerie in een onderhandelingsinstructie(opens in new window) uit 2013. “Deze nieuwe benadering krijgt vorm tegen de achtergrond van een economische crisis en daardoor een omvangrijke bezuiniging.”

Uit een eerder document(opens in new window) van de Amerikaanse ambassade in Brussel blijkt dat Eurocommissaris Hedegaard zich er zeer bewust van was dat rijke landen onder hun verplichtingen uit probeerden te komen met ‘creatieve boekhouding.’ Zij laat zich daar kritisch over uit: “$30 miljard is beloofd – het kan niet worden uitgeleend,” stelt Hedegaard, refererend naar het eerste financieringsdoel voor 2010-2012, in een vergadering met de toenmalige Amerikaanse ambassadeur in Brussel, William Kennard, en de Amerikaanse plaatsvervangend speciaal gezant voor klimaatverandering, Jonathan Pershing.

Dezelfde spanning zien we terug in latere documenten van het EZ, waarin het ministerie zich nog conservatiever opstelt dan de Europese Commissie. Uit een concept-instructie(opens in new window) voor de klimaatonderhandelaars in Bonn uit 2014 blijkt dat Nederland zich verzet tegen Europese voorstellen “om paden te identificeren die specifiek het publieke deel opschalen’’ van internationale klimaatfinanciering.

In de documenten spreekt EZ liever over ‘innovatieve financieringsinstrumenten’. Een tactiek van de Nederlandse overheid is om private financiering ‘transparant’ te maken. Dat klinkt idealistisch, maar dient primair om deze financieringsvorm mee te laten tellen in de boekhouding, zo blijkt uit verschillende strategie-documenten. “Gezien de schaarste aan publieke middelen”, stelt Economische Zaken(opens in new window) in 2015, is “het mobiliseren van private sector financiering van cruciaal belang. Klimaatrelevante investeringen van marktpartijen moeten erkend worden en Inzichtelijk gemaakt.’’

In 2011 investeerde de private sector wereldwijd al ruim $200(opens in new window) miljard in winstgevende groene projecten zoals windmolenparken en zonnepanelen. Als een deel daarvan ook in lage inkomenslanden plaatsvindt en je kunt dat kwantificeren, dan kom je direct een heel eind. Minister Lilianne Ploumen van Handel en Ontwikkelingshulp maakt dat expliciet in een Kamerbrief in 2013(opens in new window) : “transparantie van de uitgaven van de private sector is de sleutel tot [het] succes” van de $100 miljard-doelstelling.

Daar komt nog bij dat klimaatfinanciering sinds 2010 deel uitmaakt van het Nederlandse budget voor ontwikkelingshulp(opens in new window) . Dat budget schoot in 2020 nog voor $850 miljoen tekort voor de norm van 0,7 procent van het BNP, sinds 1970 meermaals beloofd door Nederland en andere rijke landen. Zelfs in absolute bedragen is de totale ontwikkelingshulp van Nederland, inclusief klimaatfinanciering, gedaald met $100 miljoen(opens in new window) sinds het Akkoord van Kopenhagen. Er wordt dus niet alleen met potjes geschoven – in tegenstelling tot de beloofde ‘nieuwe en additionele financiering’ – het totale potje voor ontwikkelingslanden is leger.

Nederland mag dan zelf geen gebruik maken van publieke leningen, het heeft zo zijn eigen vorm van ‘creatieve boekhouding’ gevonden om publieke giften te drukken.

Klimaatfinanciering als verkapte subsidie voor het bedrijfsleven

De gelden die wel vanuit de publieke sector moeten komen, zo beredeneert Nederland, kunnen worden gebruikt in ‘publiek-private samenwerkingsprogramma’s(opens in new window) ’. Daarmee begint klimaatfinanciering vanaf 2010 te functioneren als een subsidie voor het bedrijfsleven.

In de kamerbrief van Ploumen uit 2013 wordt duidelijk dat specifiek Nederlands bedrijven hier profijt uit kunnen halen: “Nederland heeft een sterke internationale concurrentiepositie op het gebied van watermanagement en landbouw,” stelt de minister. “Voor de Climate Investment Funds is een overzicht gemaakt van de mogelijkheden voor Nederlandse bedrijven.”

We zijn inmiddels negen jaar verder en kunnen inderdaad zien dat klimaatfinanciering voor lage inkomenslanden regelmatig bij Nederlandse bedrijven terechtkomt. Een deel van de Nederlandse publieke klimaatfinanciering is bijvoorbeeld ondergebracht bij het private investeringsfonds Climate Fund Managers, dat in Den Haag is gevestigd. Dit fonds biedt zowel publiek gefinancierde subsidies als privaat kapitaal aan Nederlandse bedrijven(opens in new window) als Kelp Blue, Oceans Finance Company en Damen voor projecten in lage inkomenslanden.

Damen draaide in 2021 nog een omzet van 2,1 miljard euro en investeerde de afgelopen jaren fors in vervuilende superjachten(opens in new window) , in industriële ‘trawlers’ die met hun visnetten de zeebodem verwoesten en daarmee als sector evenveel CO2-uitstoot veroorzaken als de mondiale luchtvaart(opens in new window) , en in oorlogschepen die onder meer werden ingezet(opens in new window) in de bloedige oorlog in Jemen.

Met het door Climate Fund Managers gefinancierde project zelf – het reduceren van de impact van scheepvaart op lokale ecosystemen in Afrika – is op zich weinig mis. Maar je kunt je afvragen of het subsidiëren van grote Nederlandse bedrijven de beste manier zijn om klimaatfinanciering in te zetten voor lage inkomenslanden.

De laatste beleidsnotitie(opens in new window) voor Internationale Klimaatstrategie, van 8 oktober 2022, belooft de financiering voor het Nederlandse bedrijfsleven alleen maar uit te breiden. “Ook vergroent het kabinet de inzet op publieke infrastructuur in ontwikkelingslanden (via DRIVE en D2B),’’ stelt het ministerie. “(…) en streven we ernaar om 70% van de opdrachten onder elk van deze instrumenten door Nederlandse bedrijven te laten uitvoeren.”

'Greenwashing' ligt daarbij op de loer. Uit de via de Wob verkregen documenten blijkt dat het ministerie tijdens handelsmissies multinationals presenteert als vooruitstrevende groene bedrijven. Ook op klimaatfora worden standaard showcases georganiseerd waarin het Nederlandse bedrijfsleven in een goed daglicht gesteld. “De klimaattop is een uitstekende gelegenheid om het Nederlandse bedrijfsleven op de internationale kaart te zetten,’’ schrijft het ministerie(opens in new window) in 2014.

Uit notities(opens in new window) van gesprekken met de Dutch Sustainable Growth Coalition – waarin grote multinationals als Shell, KLM, Philips, Akzo Nobel, Heineken, DSM, Unilever en Frieslandcampina zijn vertegenwoordigd – blijkt dat het Economische Zaken zich bewust is van de ‘grote economische waarde’ van ‘Holland branding’ voor Nederlandse bedrijven.

De ‘gezamenlijke lobby’ van overheid en bedrijfsleven

Er is één eis die in de Nederlandse onderhandelingsdocumenten het vaakst wordt genoemd: de juridische ‘verankering’ van de relevantie van ‘niet-statelijke actoren’ voor het klimaatbeleid in internationale klimaatakkoorden. “Nederland heeft zich stelselmatig ingezet voor erkenning en ondersteuning van de rol van niet-statelijke actoren bij het ontwikkelen en uitvoeren van de mondiale klimaatafspraken,’’ stelt het ministerie al in de onderhandelingsinstructie(opens in new window) van 2015.

Dit was geen eenvoudige klus, blijkt uit de Wob-documenten. Economische Zaken stelt in de onderhandelingsinstructie(opens in new window) van 2015 nog dat er “weinig steun is voor een formele verankering van de rol van niet-statelijke actoren in het klimaatakkoord’’.

Hoewel onder niet-statelijke actoren ook NGO’s verstaan kunnen worden, schrijft het ministerie in een onderhandelingsinstructie(opens in new window) uit december 2014 dat het “in de voorbereiding nauw samenwerkt met grote Europese/mondiale bedrijven.’’

In de zwaar gelakte(opens in new window) notities van toenmalig staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu Wilma Mansveld voor een gesprek met de Dutch Sustainable Growth Coalition staat dat Nederland “instrumenteel is geweest in de totstandkoming van een business climate dialogue”.

Waarom is Nederland toch zo’n voorstander van het bedrijfsleven in internationale klimaatonderhandelingen?

Veelzeggend is de aard van de 141 via de Wob verkregen documenten over de klimaatonderhandelingen tussen 2013 en 2017. De meeste daarvan hebben betrekking op een of andere vorm van bedrijfslobby; nog geen 3% van de documenten betreft  lobbyactiviteiten door NGO’s.

Toegegeven, de inleiding van het Wob-verzoek spitste zich vooral toe op de bedrijfslobby, wat een vertekend beeld kan geven. De vraagstelling was echter gericht op alle “documenten (inclusief bijlagen) die betrekking hebben op de opstelling van de Nederlandse overheid in internationale onderhandelingen ten aanzien van klimaatbeleid en energietransitie”.

Voor zover NGO’s überhaupt betrokken zijn bij contactmomenten met de overheid, in de mate dat deze gedocumenteerd zijn in de WoB-documenten, gaat het vooral om deelname aan grotere ad-hoc bijeenkomsten of openbare evenementen waar ook het bedrijfsleven aanwezig is. NGO’s zijn daarbij bijna altijd in de minderheid.

De situatie voor het bedrijfsleven is anders, met name voor werkgeversfederatie VNO-NCW en de Dutch Sustainable Growth Coalition (waaronder dus Shell en KLM). Deze twee organisaties staan regelmatig één-op-één in contact met de betrokken ministeries, inclusief directe toegang tot kabinetsleden en de minister-president.

De verstandhouding tussen de Nederlandse overheid en het bedrijfsleven is zo sterk dat een gespreksnota(opens in new window) , opgesteld door EZ op 21 mei 2014 ter voorbereiding van een vergadering met premier Rutte, staatssecretaris Mansveld, de Dutch Sustainable Growth Coalition en VNO-NCW, melding maakt van een “gezamenlijke voorbereiding en inzet van overheid en bedrijfsleven tijdens de klimaattop” in New York in December 2014. Een jaar later is toenmalig Unilever-CEO Paul Polman(opens in new window) onderdeel van de  'officiële delegatie' in Parijs.

Hoewel Unilever een groene reputatie heeft, hebben talloze onderzoeken(opens in new window) vervuilende praktijken aan het licht gebracht, met name rond palmolie in Zuidoost-Azië. De Nederlandse overheid faciliteert dus niet alleen ‘greenwashing’ van Nederlandse bedrijven met klimaatsubsidies voor projecten in lage inkomenslanden, maar beloont de grootste Nederlandse multinationals ook met accreditaties voor klimaattoppen.

De Nederlandse consensus: ‘Climate Change is Big Business’

De Wob-documenten geven helaas weinig inzicht in wat er exact besproken wordt tijdens de besloten vergaderingen tussen premier Rutte, verschillende ministers en de Dutch Sustainable Growth Coalition. We krijgen niet veel meer dan datums, tijden en een aantal agendapunten, zoals ‘hoe Nederland en de Dutch Sustainable Growth Coalition kunnen samenwerken’ en ‘kansen voor het Nederlandse bedrijfsleven’.

De algemene opstelling van Economische Zaken die we terugzien in de documenten spreekt echter boekdelen. Denk aan een conferentie ‘Climate Change is Big Business’, mede georganiseerd door het ministerie. Of de toespraak van staatssecretaris Mansveld op een Business and Climate-top in Parijs, waar ze benadrukt dat “Klimaatadaptatie ook een wereldwijde zakelijke kans is!” Volgens Mansveld hoeven grote bedrijven niets in te leveren: “we can have our cake and eat it too!”

Het idee dat bedrijven eindeloos hun winsten kunnen vergroten en dat rijke landen eindeloos kunnen doorgroeien, is controversieel. Om zulke groeiscenario’s te staven met de doelen van Parijs wordt in klimaatmodellen gebruik gemaakt(opens in new window) van ‘negatieve emissie-technologieën’ zoals CCS (het opslaan van CO2-uitstoot onder de grond), die nog nooit op grote schaal zijn toegepast en een gigantische hoeveelheid land nodig hebben.

Talloze critici – waaronder de European Academies Science Advisory Council(opens in new window) en honderden milieu-organisaties(opens in new window) – wijzen erop dat dergelijk beleid  'wishful thinking' is, of zelfs een ‘gevaarlijke afleiding(opens in new window) ’. Op basis van de kennis en technologie die we nu hebben zullen wel degelijk harde keuzes moeten worden gemaakt, door het afschalen(opens in new window) van privaat transport, luxe-goederen, fast-fashion, marketing, luchtvaart, militaire industrieën en een reeks andere sectoren die weinig bijdragen aan het menselijk welzijn.

In een verslag van een workshop bij klimaat-denktank Chatham House uit oktober 2013 merkt Economisch Zaken op dat de realiteit anders wordt gezien door een bril van investeerders. “High carbon stocks en investeringen zijn in een koolstofneutrale wereld niets meer waard,’’ schrijft het ministerie. “Zonder CCS zou een dergelijke klimaatneutrale wereld/of uitfasering niet mogelijk zijn (de afschrijving op hun balans zou dan te groot zijn).”

Een recente studie(opens in new window) in Nature Climate Change wijst uit dat Nederlandse banken, bedrijven en investeringsfondsen enorme investeringen hebben in de fossiele industrie, die bij een stevige transitie niets meer waard zouden worden. Zelfs bij een bescheiden klimaatdoel van 2 graden opwarming zal wereldwijd zo’n $1.400 miljard aan fossiele investeringen moeten worden afgeschreven. Nederland bevindt zich in de top-10 van landen waar de private sector het meest te verliezen heeft. De financiële belangen tegen een volledige groene transitie (zonder gebruik van CCS) zijn dus groot.

Ook op de ‘groene groei’ van Nederland valt veel aan te merken. Nederlandse bedrijven hebben grote delen van hun productieprocessen overgeheveld naar landen met lagere lonen. Economen Paul Schenderling en Matthias Olhaar berekenden(opens in new window) dat er in 2019 zo’n 13,8 miljoen mensen in niet-Westerse landen fulltime voor de Nederlandse economie werkten, een stuk meer dan in Nederland zelf. Op basis van de milieurekeningen(opens in new window) van het CBS, dat consumptiecijfers meeneemt, blijkt dan ook dat de Nederlandse CO2-uitstoot sinds 1990 is toegenomen met twaalf procent .

Het internationaal klimaatbeleid van Nederland is nauwelijks veranderd

In een kamerbrief(opens in new window) van 7 oktober 2022 anticipeert minister voor Klimaat en Energie Rob Jetten al op de onderhandelingen in Egypte over nieuwe financieringsdoelen na 2025: “Inzet van de EU en Nederland is dat dit doel er anders uitziet dan het huidige puur kwantitatieve doel met een sterke focus op het belang van het in lijn brengen van alle financiële stromen met de doelen van de Overeenkomst van Parijs,’’ stelt Jetten, refererend naar het vergroenen van reeds bestaande financiering. “In het nieuwe doel zou ruimte moeten zijn voor publieke en private financiering van klimaatactie.’’

Ook wordt al snel duidelijk wie van deze financiering dient te profiteren. De beleidsnotitie voor Buitenlandse Handel & Ontwikkelingssamenwerking stelt in juni 2022 nog: “de wereldwijde transities op het gebied van energie en klimaat bieden immers veel duurzame verdienkansen voor het internationaal opererende Nederlandse bedrijfsleven.”

In de kamerbrief wordt niets losgelaten over het beoogde bedrag voor het nieuwe financieringsdoel. Wel maakt minister Jetten alvast duidelijk dat rijke landen niet de gehele rekening willen betalen. “Tevens is het van belang dat financiering van klimaatactie wordt gezien als mondiaal doel, waarbij ontwikkelde landen het voortouw nemen en er ook een rol is voor opkomende economieën.’’

De Nederlandse regering is van plan het bedrag voor klimaatfinanciering te verdubbelen tot jaarlijks 1,8 miljard in 2025, waarvan de helft uit publieke gelden moet komen, volgens een woordvoerder van EZK in reactie op vragen van SOMO in oktober 2022 een ‘betekenisvolle bijdrage’ aan de in Parijs overeengekomen $ 100 miljard.

Wanneer SOMO de eerder genoemde WoB-documenten voorlegt waarin het ministerie van Economische Zaken aansprakelijkheid voor schade en verlies probeerde te voorkomen, antwoordt de woordvoerder dat deze niet meer relevant zijn. “De politieke keuzes uit het verleden kunnen niet vergeleken worden met de huidige situatie’’. Het ministerie zegt verdere ‘discussie’ over schade en verlies te ondersteunen en wil inzetten op ‘verzekeringssystemen’ om de klimaatschade van ontwikkelingslanden te dekken. (volledige reactie van het ministerie)

Die positie is echter niet nieuw. In de Nederlandse onderhandelingsinstructies voor de klimaattoppen in Warschau (2013(opens in new window) ) en Bonn (2013(opens in new window) , 2014(opens in new window) en 2015(opens in new window) ) wordt ook op private verzekeringssystemen aangestuurd voor klimaatschade, terwijl Nederland tegelijkertijd aansprakelijkheid probeert te voorkomen voor schade en verlies. In een onderhandelingsinstructie(opens in new window) uit 2013 stelt het ministerie expliciet dat het de onderhandelingen wil beïnvloeden, omdat “er zeker mogelijkheden zijn om onschuldige voorstellen te doen, die niet verwijzen naar aansprakelijkheid of compensatie’’.

Het idee is dat verzekeringen deels door de private sector als winstgevende verdienmogelijkheid kunnen worden opgepakt en de publieke sector zo minder hoeft te investeren. In de praktijk schieten deze initiatieven enorm tekort(opens in new window) , blijven de meeste lage inkomenslanden onvoldoende verzekerd en zijn de verzekeringskosten bovendien veel te hoog. Als er in de toekomst wél meer financiering komt vanuit het Westen voor de verzekeringen – in de vorm van ‘liefdadigheid’ in tegenstelling tot aansprakelijkheid – zullen private verzekeringsbedrijven daarvan profiteren.

Op weg naar Egypte

Uit alles komt het beeld naar voren dat de ministeries en multinationale ondernemingen als één blok opereren: het streven naar erkenning van ‘niet-statelijke actoren’ in klimaatbeleid de privatisering van klimaatfinanciering voor lage inkomenslanden, het prioriteren van economische groei en bedrijfswinsten, en het gezamenlijk optrekken in de voorbereiding van VN-klimaatonderhandelingen.

Het resultaat is dat de honderden miljarden dollars aan klimaatfinanciering die nodig zijn voor een wereldwijde energietransitie eindeloos op zich laten wachten. Ondertussen wordt het Globale Zuiden geplaagd door klimaatrampen(opens in new window) , schuiven rijke landen ambities voor zich uit en krijgt het bedrijfsleven subsidies voor symboolprojecten waarmee zij zich groener kunnen voordoen dan ze zijn.

De hamvraag is of onderhandelaars tijdens de komende klimaattop in Egypte deze impasse kunnen doorbreken. Er is in ieder geval hernieuwde strijdbaarheid bij het Globale Zuiden, dat weer harde eisen durft te stellen. Toen rijke landen tijdens de pandemie plotseling biljoenen dollars(opens in new window) aan stimuleringspakketten uitgaven, werd hun starre houding op het gebied van klimaatfinanciering onhoudbaar.

Zullen we deze weken een herhaling zien van de harde onderhandelingsstrategieën van het Westen rond het Akkoord van Kopenhagen van 2009? Desgevraagd wil het ministerie van Economische Zaken en Klimaat hier niets over loslaten. “Informatie over de onderhandelingen en de positie daarbinnen van landen en organisaties wordt nooit gedeeld,’’ zo stelt het ministerie, “omdat daarmee de belangen van deze landen en organisaties geschaad kunnen worden.” Weinig is dus écht zeker over de standpunten van Nederland en zijn bondgenoten in Egypte. Maar als de posities van de huidige delegatie vergelijkbaar zijn met eerdere onderhandelingsrondes, dan zal een doorbraak waarschijnlijk niet de verdienste van Nederland zijn. Die delegatie zal schoorvoetend over haar ‘rode lijnen’ heen moeten worden getrokken.

Kader: Wat is een eerlijk bedrag voor internationale klimaatfinanciering?